Martes, 21 Mayo 2019
¿Cuáles son las dificultades que enfrenta el responsable de cumplir con la compensación?


En Colombia,  existe la obligación a cargo de los dueños de proyectos sean privados o públicos, de compensarle a la naturaleza, los impactos no mitigables que se generan con su actividad por el cambio de uso del suelo, el uso directo del agua o por el desarrollo que un proyecto obra o actividad le genera los ecosistemas. Sin embargo es una deuda no saldada con la naturaleza, y pese a los esfuerzos que se realizan por parte del MADS para establecer las reglas y condiciones con base en las cuales deben realizar las compensaciones, a la fecha son pocos los proyectos que han cumplido con dicha obligación. ¿Por qué?

PREGUNTA: ¿Cuáles son las dificultades que enfrenta el responsable de cumplir con la compensación? ¿Hasta cuándo debe esperar la naturaleza, para recibir estas inversiones en pro de su recuperación y conservación?

Para resolver estos interrogantes, debemos mencionar que en Colombia existen distintos tipos de compensaciones ambientales, como por ejemplo, las generadas por impactos no mitigables de proyectos, obras o actividades sujetas a licenciamiento ambiental, las derivadas de  sustracción de reservas forestales o cambio de uso de suelo, o por el aprovechamiento de los bosques naturales o el levantamiento de vedas. En esta ocasión, nos referiremos solo a las primeras, es decir, las causadas por proyectos, obras o actividades sujetos a licenciamiento ambiental que generan impactos no mitigables.

Según el artículo 1º del Decreto 2041 de 2014, las medidas de Compensación están definidas como “las acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto, obra o actividad, que no pueden ser evitados, corregidos, mitigados o sustituidos”. 

Se exigen a los proyectos, obras o actividades sujetos al trámite de licencia ambiental o establecimiento del plan de manejo, de acuerdo con el Decreto citado, y teniendo en cuenta el artículo 50 de la Ley 99 de 1993, es el dueño del proyecto, obra o actividad, quien debe presentar tanto las medidas de prevención, mitigación, corrección y compensación de los efectos ambientales de la obra o actividad; medidas que en ningún caso son excluyentes a pesar de que alguno de los impactos puedan ser mitigados. 

Estas medidas son propuestas por el dueño del proyecto, obra o actividad y hacen parte del plan de manejo ambiental del Estudio de Impacto Ambiental y debe incluir las fases de construcción, operación, mantenimiento, desmantelamiento, abandono y/o terminación del proyecto, obra o actividad.  La autoridad ambiental evalúa el plan de manejo y generalmente aprueba las medidas propuestas por el dueño del proyecto.

Las medidas de compensación se establecían  en los actos administrativos por medio de los cuales las Autoridades Ambientales otorgan las Licencias Ambientales o establecen planes de manejo ambiental, para los proyectos, obras o actividades definidos en los artículos 8 y 9 del Decreto 2041 de 2014, mencionados anteriormente.  

Posteriormente este procedimiento sufrió algunas modificaciones, con la expedición de la resolución 1517 de 2012, por medio de la cual se adoptó el Manual para la Asignación de Compensaciones por pérdida de la Biodiversidad, en la que se definió que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA,  debe establecer en la licencia ambiental para cada proyecto en específico, la extensión del área a compensar, así como el plazo en el que el usuario deberá presentar el Plan de Compensaciones con base en el manual,  el cual no podrá ser superior a 1 año; siendo estas medidas obligatorias desde el 1 de enero de 2013. El manual solo aplica a las pérdida de biodiversidad en ecosistemas terrestres y no en dulce acuícolas o marino-costeros.

Según el manual de compensaciones , “las medidas de compensación son las acciones que tienen como objeto resarcir a la biodiversidad por los impactos o efectos negativos que no puedan ser evitados, corregidos, mitigados o sustituidos y que conlleven pérdida de la biodiversidad en los ecosistemas naturales terrestres y vegetación secundaria; de manera que se garantice la conservación efectiva de un área ecológicamente equivalente donde se logre generar una estrategia de conservación permanente y/o su restauración ecológica, a fin de que al comparar con la línea base se garantice la no pérdida neta de biodiversidad”. 

Si leemos detenidamente la definición, encontramos algunos elementos que es pertinente precisar para comprender la magnitud de la situación a la que se enfrentan los beneficiarios de una licencia ambiental obligados a presentar el plan de compensaciones.
a. Conservación efectiva de un área ecológicamente equivalente.

El área a compensar es definida por la ANLA en la licencia ambiental, cuando determina los ecosistemas que han sido afectados por los impactos no mitigables y por tanto objeto de compensación. Es decir, de la licencia ambiental se deriva la obligación de cuanto compensar y de los ecosistemas que fueron impactados, y por lo tanto, los ecosistemas equivalentes en los que se debe realizar la compensación.

Según el Manual, un área ecológicamente equivalente o de equivalencia ecológica se refiere a áreas de ecosistemas naturales y/o vegetación secundaria que mantienen especies y comunidades similares a los presentes en el ecosistema natural o vegetación secundaria impactados y que tienen una viabilidad ecológica similar por área, condición y contexto paisajístico.

En este sentido, se obliga a desarrollar una estrategia de conservación o restauración en un área de similares condiciones a la impactada y como menciona el manual, a generar en esta zona,  una nueva categoría de manejo, estrategia de conservación permanente o se mejoren las condiciones de la biodiversidad en áreas transformadas o sujetas a procesos de transformación.

El área ecológicamente equivalente seleccionada para compensación deber cumplir con los siguientes criterios:

- Ser el mismo tipo de ecosistema natural afectado.
- Ser el mismo tipo de ecosistema natural afectado.
- Ser equivalente al tamaño o área a compensar al fragmento del ecosistema impactado.
- Igual o mayor condición y contexto paisajístico al fragmento del ecosistema impactado.
-Igual o mayor riqueza de especies al fragmento del ecosistema impactado.
-Que esté localizada en el área de influencia del proyecto.
-De no ser posible lo anterior, porque no existe el mismo tipo de ecosistema natural afectado o área ecológicamente equivalente, o aun existiendo, no es posible el acceso o existen restricciones para hacer posible la compensación, se buscará que el área a compensar se encuentre dentro de la misma subzona hidrológica donde se ubica el proyecto, en lo más cerca posible al área impactada.
-Si no se encuentra el área ecológicamente equivalente en la subzona hidrológica donde se ubica el proyecto, se acudirá a las subzonas hidrológicas circundantes, en lo más cerca posible al área impactada.
-De ser posible, se privilegiarán áreas ecológicamente equivalentes dentro del municipio donde se ubica el proyecto.
-En caso de no encontrarse suficientes áreas ecológicamente equivalentes, deberá realizarse actividades de restauración ecológica que podrán incluir herramientas de manejo paisaje (silvopastoriles, agroforestales, silviculturales,etc), hasta cumplir con el área a compensar. Las priorización de estas áreas se realizará conforme a lo establecido en el Plan Nacional de Restauración.
-Las actuales áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas protegidas – SINAP podrán ser objeto de compensación si cumplen los criterios a), b), c) y d) antes descritos, y si requieren actividades de saneamiento predial o ampliación, siempre y cuando incluya medidas de restauración ecológica o de prevención de deforestación y degradación.


Las mayores dificultades se presentan en este caso, en encontrar predios con ecosistemas similares, en el área de influencia del proyecto, en la que además, sus propietarios tengan la voluntad de aceptar ser beneficiarios de una compensación, por el termino de vida útil del proyecto, que según el tipo de proyecto de hidrocarburos o de minería, termina siendo la vida del propietario y de su segunda generación. 

Ante la dificultad de negociar adecuadamente con un propietario, el dueño del proyecto, termina por realizar las compensaciones en áreas protegidas del SINAP, que cuenten con ecosistemas equivalentes, con necesidades de financiación de actividades de saneamiento predial y del mismo plan de manejo del área protegida. Sin embargo, en estos casos particulares, si bien puede facilitarse  la permanencia de la medida y garantizarse la no pérdida neta de biodiversidad, las dudas que surgen, es respecto a la adicionalidad de las inversiones, en áreas que ya son protegidas y que por sí solas, cumplen la función de conservación in situ de la biodiversidad. Esta situación termina siendo un limitante para proponer compensaciones al interior de las áreas protegidas del SINAP.
b. Estrategia de conservación permanente y/o su restauración ecológica.

La normatividad prevé diferentes estrategias y mecanismos para incentivar o promover la conservación de los ecosistemas, entre los que se encuentran la compra de predios, el pago por los servicios ambientales, los acuerdos privados de conservación, el diseño e implementación de medidas de conservación, restauración para la conservación, o el uso sostenible. Pero la dificultad está en el alcance de la palabra “permanente”. Debemos recordar que la mayoría de estos predios tienen propietarios privados con títulos bien constituidos  o posesiones regulares, que podrían verse afectadas con la decisión. Considero que en este punto hay dos situaciones que ameritan profundidad en el análisis al momento de la decisión;

- Si la compensación se exige por la vida útil del proyecto, que pasaría una vez se termine? Es necesario garantizar que el propietario o poseedor mantendrá las acciones de conservación? Con que recursos? Si no lo hace, se entiende que habría una pérdida neta de biodiversidad, aun después de recibida a satisfacción el cumplimiento de esta obligación ante la ANLA?
- Si por el contrario, una vez terminada la compensación, el propietario está obligado a mantenerla, la compensación puede verse como limitante del derecho constitucional de  propiedad y lo que se está promoviendo sin querer, es una limitación al dominio más que una restricción al uso de la tierra, más allá de la función ecológica de la propiedad.

Los dos aspectos planteados generan una gran incertidumbre para el obligado a la compensación, y más que generarle opciones lo limitan y le impiden elaborar un plan adecuado de compensaciones, que sea aceptado por la ANLA y efectivamente cumplible por el dueño del proyecto, obra o actividad.
c. Garantizar la no pérdida neta de biodiversidad

Según el manual de compensaciones citado, “la pérdida de biodiversidad se presenta cuando por procesos de transformación y degradación del paisaje, el tamaño, el contexto paisajístico y la riqueza de los elementos de la biodiversidad es perturbada y disminuida y, se inician procesos de pérdida y extinción local o regional. El principio de la no pérdida neta de biodiversidad o ganancia neta de biodiversidad se refiere a la compensación que es diseñada y ejecutada para alcanzar resultados de conservación in situ medibles, que de manera razonable pueda esperarse que darán lugar a la no pérdida neta"

Las acciones para garantizar la no pérdida de biodiversidad, están descritas en el manual como acciones de conservación y acciones de restauración. Dentro de las primeras se prevén una serie de actividades que van desde la financiación de la declaratoria de áreas protegidas públicas  y privadas con sus respectivos planes de manejo, hasta los acuerdos de conservación de privados. Y dentro de las segundas, acciones de restauración ecológica, rehabilitación o recuperación, que también tiene algunas dificultades de implementación. Sin embargo, queda la duda, de como un propietario de un predio, garantiza la conservación de la biodiversidad en el tiempo. Si no es un área protegida, está casi inducido a constituir una categoría de manejo? Que efectos jurídicos y económicos tendría para el propietario, entonces constituir una reserva natural de la sociedad civil? Y frente al dueño del proyecto, valdría la pena realizar inversiones en los predios privados, si al final, el propietario se niega  a mantener las acciones de conservación, una vez se implemente el plan de compensación?

Por otra parte, la resolución por la cual se adopta el manual, modificó el modo de establecimiento de las compensaciones, que anteriormente se hacía,  en el acto administrativo que otorgaba la licencia ambiental. Ahora en este acto de otorgamiento, solo se define la extensión del área a compensar, pero dentro del periodo establecido en la misma licencia, el beneficiario de la misma debe presentar el plan de compensación de acuerdo con lo establecido en el manual. 

Pese a lo anterior, son pocos los planes de compensación presentados y aprobados por ANLA luego de la expedición del Manual de Compensaciones, lo cual genera que la deuda que se tiene con la naturaleza, siga aún pendiente por saldarse. En la reciente publicación Mercados Ambientales  Emergentes , se menciona que “entre 2013, año en que empezó a implementarse el Manual para la asignación de compensaciones por pérdida de biodiversidad para los proyectos licenciados por la ANLA, y 2015, año en el cual este estudio hace la revisión de expedientes, la aplicación de las compensaciones por pérdida de biodiversidad ha resultado en una demanda potencial de 183.407 ha para compensación” y que “se encontró que de 60 proyectos que deberían haber presentado planes de compensación para el momento de revisión del expediente, solo se han presentado 3 planes completos y 2 pre-propuestas”, debido quizás a que existe un plazo de 1 año para cumplir con la obligación de presentar el plan de compensaciones, pero al desligarlo del otorgamiento de la licencia, se genera el incumplimiento de las obligaciones, pero también se debe, a la poca capacidad existente para implementar el manual de compensaciones.

En síntesis, pese a los esfuerzos regulatorios del Gobierno Nacional, aun no hay claridad para los dueños de los proyectos en la forma en que pueden dar cumplimiento a esta obligación; se evidencia una falta de capacidad institucional para la construcción de portafolios de  áreas en las que se pueda compensar, así como para hacerle seguimiento a estas compensaciones y debe haber claridad, en la forma de calcular o demostrar, la contribución de las compensaciones realizadas en áreas protegidas, en términos de la adicionalidad a  la conservación de la biodiversidad.    
 
En este contexto, algunas recomendaciones de mejoramiento, que contribuyan al cumplimiento de las obligaciones pendientes podrían ser por ejemplo las siguientes:

1. El Manual existente de Compensaciones debe ser en primer lugar mejorado con los componentes acuícola y marino, además, de viabilizar la compensación en el componente abiótico (aguas subterráneas y recurso suelo).

2. El Manual vigente, debe brindar  las orientaciones técnicas, jurídico e institucionales que contribuyan en su implementación y en la definición clara de los roles que cada institución, dependiendo de su ámbito (nacional, regional y local), cumple en su desarrollo.

3. Se deben explicitar que herramientas como los PSA y fondos de agua, son viables como alternativa de compensación, pero debe especificarse como se cumplirían, en qué términos y bajo qué actividades.

4. De la misma manera, frente a la posibilidad de monetizar las compensaciones o de utilizar fondos existentes para su cumplimiento.

5. Se debe unificar el acto de otorgamiento de la licencia ambiental con la presentación del plan de compensaciones.

6. Evaluar la posibilidad de crear un mecanismo de coordinación de carácter obligatorio entre las CAR, ANLA; y MADS, con el fin de acordar los portafolios de conservación y las medidas a implementar. Este mecanismo debe estar acompañado de una gerencia creada al interior del MADS, para que gestione su cumplimiento en los diferentes niveles de gestión y los diferentes sectores, permitiendo así que se vea reflejada la generación de confianza entre actores involucrados.  

7. El Manual de Compensaciones debe ser aplicado de igual manera por las CAR

8. Es necesario diseñar e implementar un programa de fortalecimiento de capacidades del sector privado como responsable, del ANLA, MADS y CARs como evaluadores.

9. Preciar cual es el mecanismo a través del cual, las áreas compensadas se entregan a la autoridad correspondiente

10. Finalmente se recomienda definir indicadores claros que permitan, cuantificar el valor creado sobre la biodiversidad.

Por: Gloria Sanclemente Zea

 
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